国内建设工程项目F+EPC投融资模式风险和项目管理模式风险分析

近年来，在地方政府债务监管不断趋严及国内建筑市场快速发展的背景下，为解决国内工程项目融资困难和管理模式混乱两大难题，出现了多种新型的融资建设模式，如BOT+EPC、PPP+EPC、F+EPC等模式，本文将结合现行法律法规仅对“F+EPC”模式存在的各类风险进行探讨分析。

一、 “F+EPC”的常见操作模式

F+EPC (Engineering Procurement Construction+Finance)或EPC+ F模式——即融资+设计+采购+施工总承包模式，F+EPC模式具备EPC模式的基本特征，在EPC模式基础上衍生出“融资”功能，通常是指公共设施项目的项目业主通过招标等方式选定承包商，由该承包商方直接或间接筹措项目所需建设资金，以及承揽EPC工程总承包相关工作，待项目建设完成后移交给项目业主，在项目合作期内由项目业主按合同约定标准向合作方支付费用的融资建设模式。

从目前国内操作实践看，大型建筑央企正在探索以融资+工程总承包 (“F+EPC”)为主要模式投资PPP项目，从某种意义上讲，当社会资本方与参与建设的工程总承包方为同一家建筑企业或者建筑企业联 合体，那么“F+EPC”模式也是“PPP+EPC”模式中的一种。

根据资本方筹措项目建设资金的参与方式不同，F+EPC模式可分为股权型融资+EPC、债权型融资+EPC、延付型融资+EPC，具体如下：

（一）股权型融资+EPC

项目承接主体（即EPC总承包商）与项目单位共同出资成立项目公司，项目公司在项目承接主体的协助下筹措项目建设资金，用于支付EPC工程总承包费用。

（二）债权型融资+EPC

项目承接主体以委托贷款、信托贷款或者借款等方式向项目单位提供建设资金，由项目单位用于支付EPC工程总承包费用。

（三）延付型融资+EPC

项目承接主体先行融资建设，EPC工程总承包费用在建设期间部分支付，剩余部分由项目单位延期支付，或者在合同中设置项目单位可以选择将部分或者全部EPC工程总承包费用延期支付的权利。

二、“F+EPC”模式可能存在的法律风险

“F+EPC”模式整合项目融资与承包环节，在EPC模式基础上，施工企业用自己的资金实力和融资能力为业主解决项目融资款，充分发挥了大型工程承包企业在融资、设计、采购、施工的全过程的竞争优势。但结合目前法律法规及政策的相关规定，F+EPC模式在国内工程领域的适用仍存在一定的合规风险。

（一） “F+EPC”模式不属于法定政府举借债务的方式，存在合规风险

根据《中华人民共和国预算法》第三十五条之规定，只有经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，而F+EPC模式并不属于当前政策允许的任一种政府融资举债的方式或途径。且2019年实施的《政府投资条例》明确禁止政府投资项目禁止垫资实施，而延付型融资+EPC的模式下项目承接主体先行融资建设的方式易被认定为垫资施工，存在被认定为政府性债务的风险。

（二）政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，易被认定为地方政府以BT模式变相举债

政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，政府通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交政府，政府根据事先签订的协议向投资者支付项目总投资及确定的回报，该模式与BT模式接近。而早在2012年财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》中明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。”虽然该文件已于2016年8月18日废止，但2017年4月施行的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），明确规定地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，易被认定为地方政府以BT模式变相举债，存在违规的风险。

综上，政府方作为项目业主采用F+EPC模式的，因该模式最终支付主体为政府，在政府方并未在项目实施前安排财政预算的前提下，实则形成了政府隐性债务，涉嫌构成政府方违规变相融资举债，存在违法违规的风险。

（三）以企业作为项目单位采用F+EPC模式，存在资金来源的风险

针对企业投资项目而言，现行法律法规并未明令禁止其以F+EPC模式实施，但受制于我国现行招投标法等相关法律规定，F+EPC模式项下，最大合规问题在于该模式实际挂钩地方财政，形成政府隐性债务。而由企业作为项目业主以F+EPC模式招选项目合作单位，其资金来源不再与财政支付或担保关联，即可保障项目建设环节的合规性。在公益性项目和准经营性项目中，仍可能涉及到财政资金安排，存在一定的合规风险。经营性项目与商业性项目，由企业投资，且自负盈亏，依法可以采用“F+EPC”模式。

（四）立项主体的合规风险

以企业作为项目单位进行F+EPC的，其立项主体一般存在两种做法：一种是由政府方作为立项主体，企业仅是作为政府方的代建单位承担项目建设、管理及运营责任。但2018年8月份中央下发《关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》中提到，以BT方式举借或以委托代建方式等名义变相举债的项目属于地方政府对企业融资提供担保的禁止性领域。因此，由政府方作为立项主体的企业投资项目存在合规性风险。另一种是由企业作为立项主体，项目由企业进行立项和操作，在不涉及政府方直接进行股权投入的情况下，可以作为企业投资项目来看待。

（五）企业性质的合规风险

企业投资项目中“企业”的范围包括未转型完毕的地方政府融资平台公司、公益类国有企业和商业化、市场化的企业。其中，作为F+EPC的项目单位的一般是地方政府融资平台公司或者公益类国有企业。2014年9月21日施行的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。在公益性项目和准经营性项目的F+EPC中，未转型完毕的融资平台公司作为项目单位的，容易被认为属于融资平台公司仍然承担政府投资项目的融资职能，形成政府隐性债务，存在合规风险。